適用法調整后的船舶活扣押
時間：2024-01-01
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【編者按】船舶作為特殊動產，兼具動產和不動產的兩種特性。正因如此，扣船制度由此衍生出兩種形式的扣押：死扣押和活扣押。
根據最高院最新頒布的《規定》，船舶活扣押將不再受《海訴法》調整而改為適用《民訴法》有關規定。以一般法取代特別法是否適宜值得商討。
船舶作為特殊動產，兼具動產和不動產的兩種特性。正因如此，扣船制度由此衍生出兩種形式的扣押：死扣押和活扣押。死扣押是常規形式，即經法院命令，為保全海事請求而對船舶做出的任何滯留或對其離開做出的保全措施；活扣押是指法院扣押船舶的所有權證書，并通知相關部門不予辦理該船舶的買賣、贈予等所有權轉移手續，而允許所有權人繼續對該船舶占有、使用、經營、管理、收益的一種海事請求保全措施。
當事人向法院申請活扣押可援引的法律包括《民事訴訟法》（《民訴法》）、《關于適用若干問題的意見》（《民訴法意見》）、《海事特別程序訴訟法》（《海訴法》）和《最高人民法院關于扣押與拍賣船舶適用法律若干問題的規定》（《規定》）等。原本《民訴法》和《海訴法》對活扣押的規定有所出入，法院會陷入選擇困難，最新出臺的《規定》適時解決了這種法律適用上的困局。但根據《民訴法》實施活扣押在一定程度上忽視了船舶扣押的特殊性，《規定》中尚有欠缺之處，未能像死扣押一般形成獨立的制度，似乎仍需出臺更細致的規定加以規范。
活扣押適用民訴法后的轉變
活扣押最早可從《民訴法意見》窺見一斑，其第101條規定：“人民法院對不動產或特定的動產（如車輛、船舶等）進行財產保全，可以采用扣押有關財產權并且通知有關產權登記部門不予辦理該項財產的轉移手續的財產保全措施；必要時，也扣押查封或者扣押該項財產。”《海訴法》吸收并借鑒了《民訴法》的規定，規定了海事法院裁定對船舶實施保全后，經海事請求人同意，可以采取限制船舶處分或者抵押等方式允許該船舶繼續運營。但《海訴法》的司法解釋規定了當事船舶的活扣押僅限于航行于國內航線上的船舶完成本航次。《規定》則提出只要海事請求人申請對船舶采取限制處分或者抵押等保全措施的，海事法院可以依照《民訴法》的有關規定，裁定準許并通知船舶登記機關協助執行。
主體范圍和請求權的變化
在《規定》施行之前，申請人只能是《海訴法》下的海事請求權權利人。《規定》施行之后，可以申請扣押船舶的主體有所擴大。《規定》排除了法院適用《海訴法》的可能，將活扣押的法律適用直接限定在《民訴法》的有關規定，將船舶視為一般動產，當事人得依一般民事請求向法院申請扣船。依《民訴法》第100條的規定，人民法院對于可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執行或者造成當事人其他損害的案件，根據對方當事人的申請，可以裁定對其財產進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為。這里所指的當事人一般是指以被保全財產為標的的民事案件的當事人（通常情況下為原告），顯然比《海訴法》第21條的22項海事請求權人的范圍要大。
管轄法院范圍的擴大
船舶扣押管轄權是法院受理扣船申請和實施強制措施扣押船舶的權力。《海訴法》第13條規定：當事人在起訴前申請海事請求保全，應當向被保全的財產所在地海事法院提出。死扣押時，海事請求權人申請扣押當事船舶需向船舶停靠港法院提交申請，如此既方便法院扣押當事船舶，也加速了海事保全措施效果的實現。船舶停靠港法院不僅更容易享有程序性管轄權，依據扣船法院因扣船取得審理實體案件的管轄權這一確定海事管轄權公認的原則，船舶停靠港法院進而將獲得爭議的實體管轄權。
《規定》要求活扣押適用《民訴法》相關法律，也就是說當事人不再受限于《海訴法》第13條的規定，保全措施不僅財產所在地法院能夠受理，任何《民訴法》規定的與爭議有聯系的海事法院都能被選擇成為扣船法院并因此獲得實體管轄權。《民訴法》第101條就如此規定，訴前保全中利害關系人扣押向被保全財產所在地、被申請人住所地或者對案件有管轄權的人民法院申請采取保全措施。適用《民訴法》之后，享有對當事船舶采取活扣押方式的管轄法院范圍將有所增加。
活扣押程序的轉變
《海訴法》第27條規定，海事法院裁定對船舶實施保全后，經海事請求人同意，可以采取限制船舶處分或者抵押等方式允許該船舶繼續運營。管轄法院采取活扣押的前提條件是，當事船舶已經被法院裁定扣押或者事實上已被扣押之后，管轄法院再轉變扣押方式，即從限制船舶所有人、經營人和光船承租人對當事船舶的所有權、使用權、受益權和處分權等權利轉變為僅限制當事船舶的所有權和處分權。《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第29條規定：“海事法院根據海事訴訟特別程序法第27條的規定準許已經實施保全的船舶繼續營運的，一般僅限于航行于國內航線上的船舶完成本航次。”在被扣押船舶完成了國內航線上的本航次之后，管轄法院理論上將再次對當事船舶實施死扣押。
《規定》實施之后，《海訴法》及其司法解釋都將不再適用。海事請求權人能夠直接向法院申請對當事船舶采取限制處分或抵押等方式并繼續允許其運營。不僅如此，當事人沒有申請的，法院在必要時也可以裁定采取保全措施。
活扣押適用民訴法的妥當性
就《海訴法》及其司法解釋看來，傳統上的船舶扣押制度主要是指即地扣押（死扣押），其中關于死扣押的適用條件和范圍、管轄程序、執行方式和擔保等都經過了實踐長期的檢驗，日趨成熟。而活扣押方式在《海訴法》框架下僅是某種特殊情況下對死扣押的短暫替代，本身不具有獨立性。
但即使適用《民訴法》相關法律，活扣押的規定也不成體系。而且《海訴法》是為海事訴訟特別設立的法律，目的在于彌補《民訴法》中對于海事特殊情況的遺漏，調整《民訴法》調整不了的海事問題。《海訴法》與《民訴法》是特別法與一般法的關系。《海訴法》第1條規定：“在中華人民共和國領域內進行海事訴訟，適用《中華人民共和國民事訴訟法》和本法。本法有規定的，依照其規定。”當《海訴法》有規定時應首先依據《海訴法》的規定調整海事訴訟問題，沒有規定時再依據《民訴法》調整。最高院出臺的《規定》要求法院適用《民訴法》處理活扣押申請，廢除了《海訴法》對活扣押的相關規定。這種做法在某種程度上忽視了海事訴訟的特殊性。
活扣押適用民訴法的問題
扣押與拍賣船舶是海事訴訟中的一種特殊的財產保全制度。與一般財產保全制度相比，在適用范圍和條件、實施程序和后果等方面都具有其特殊性。以《民訴法》替代《海訴法》調整活扣押，將面臨以下幾個問題。
活扣押與死扣押競合時的沖突
《規定》第1條第2款規定：“前款規定的保全措施不影響其他海事請求人申請扣押船舶。”前款規定的保全措施是指活扣押。該條款確認在一艘當事船舶上可以同時存在活扣押和死扣押兩種扣船方式。
《海訴法》規定船舶扣押期間屆滿被請求人不提供擔保，而且船舶不宜繼續扣押的，海事請求人在提起訴訟或者申請仲裁后，可以向扣押船舶的海事法院申請拍賣船舶。在重復扣船情況下，假設死扣押申請人在活扣押申請人之前申請拍賣船舶，若活扣押未被解除，一般情況下相關登記機關不會辦理船舶過戶手續。這在2011年青島海事法院和另一海事法院的扣押沖突中有所體現。
而《民訴法》是否能解決該競合沖突問題呢？民事訴訟保全中的財產保全措施是單一的輪候的。而活扣押和死扣押可以同時存在一艘船舶上，適用條件是不成立的。再進一步分析，活扣押究竟是屬于財產保全還是行為保全或是海事強制令尚無定論，能否適用《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第30條第2款和《最高人民法院關于查封法院全部處分標的物后輪候查封的效力問題的批復》還兩說。
依《規定》對活扣押的限制看來，最高院似乎更認可死扣押的效力。因此當死扣押和活扣押競合時，兩者如何并存以及兩者的效力等級高低等問題都需要法律進一步予以規定。
活扣押的定性
對于活扣押的性質主要有財產保全、行為保全和海事強制令三種不同的理解。在活扣押適用《民訴法》調整后，可以排除海事強制令這一定性的可能。海事強制令事實上又被稱為海事行為保全。因此，這里主要探討活扣押是屬于財產保全和行為保全，也是回答活扣押能否適用《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第30條第2款和《最高人民法院關于查封法院全部處分標的物后輪候查封的效力問題的批復》這一問題。
財產保全是指對財產的保護，當涉訴的財產或雖未涉訴但已處于爭議狀態的財產受到某些因素的影響，有可能使將來的判決難以執行或者不能執行時，根據當事人或者利害關系人的申請，對財產采取保全措施。財產保全的主要形式是查封、扣押和凍結。行為保全是責令當事人為一定的行為或者禁止為一定的行為。
就行為保全和財產保全而言，單純以執行內容作為財產保全和行為保全的區分界限，存在一定的模糊之處。財產保全的目的是為了保障未來的生效裁決能夠得到執行，行為保全則更側重于保護當事人免受未來可能的侵害。依《規定》第1條第2款來看，法院仍可以對當事船舶施加死扣這一財產保全措施，對船舶限制處分或者抵押等保全措施應屬于財產保全之外的保全措施，兩者才不會產生沖突。因此將活扣押視為行為保全更為適宜，但活扣押的適用法律《民訴法》及其相關法律并未對此有任何明確，無異于給扣船實踐蒙上了一層面紗。
法院能否獲實體管轄權
《海訴法》中的請求保全制度是對《民訴法》中的財產保全制度的突破和發展。這種突破和發展主要表現為海事請求保全能夠創設管轄權。在《民訴法》中，財產保全申請由財產所在地、被申請人所在地或者對案件有管轄權的人民法院受理。這些法院通常對案件的實體問題擁有管轄權。海事請求保全申請需向被保全財產所在地提起，在扣船申請中主要是由船舶停靠港所在地法院管轄。即使船舶此時停靠在與海事請求爭議毫無任何關系的法院，該法院依舊可以通過受理海事請求保全申請扣押當事船舶繼而獲得實體管轄權。這是普通財產保全所不具有的特性。
活扣押自《規定》施行之后將適用《民訴法》進行調整，其是否還屬于海事請求保全措施將被劃上一個大大的問號。《規定》第1條第1款僅簡單提及活扣押申請適用《民訴法》，卻沒有提及是全部還是部分適用。如果活扣押申請全部適用《民訴訟》，則其將被視為普通民事保全，扣船法院應無法依扣船管轄權獲得實體管轄權。如果僅是適用范圍由《民訴法》調整（這也符合最高院頒布《規定》的初衷即增加活扣押的適用可能），在擔保問題、執行方式和申請人利益保護仍適用《海訴法》，那活扣押究竟屬于民事保全還是海事保全則需要法律的進一步確定。這都將對扣船管轄制度提出挑戰。
活扣押的不足之處
《規定》第1條對活扣押采取了允許＋限制的方案。這也說明活扣押在船舶扣押制度中越來越重要。但僅用《民訴法》調整特殊海事問題并不恰當，有必要制定新的專門性的法律法規對活扣押進行調整。下面將從采取活扣押的程序、適用條件等方面提出一些不足之處。
一是適用條件。《海訴法》對于死扣押的適用條件規定得非常明確，主要是《海訴法》第27條下22項海事請求權。適用《民訴法》調整后的活扣押不再限制于這22項海事請求權而擴大至一般海事請求權乃至民事請求權。可申請活扣押的海事請求權的擴大將導致在同一艘船舶上多個保全措施的疊加，將對船舶拍賣造成一定負擔，可考慮縮小適用條件。
二是扣船擔保。依據《民訴法》最新司法解釋的規定，訴前財產保全申請人應該提供的擔保應等于被保全財產的價值，行為保全的擔保則由法院視具體情況自由裁定。《海訴法》規定海事請求人提供擔保的數額只需要相當于可能給被請求人造成的損失，包括船舶扣押期間可能產生的各項維持費用與支出、因扣押造成的傳奇損失和被請求人為使船舶解除扣押而提供擔保所支出的費用。假設《民訴法》的擔保費用遠高于《海訴法》的擔保費用（在將活扣押定義為財產保全時申請人需提供相當于船舶價值的擔保，這是不可想象的），則可能當事人更愿意選擇死扣押而非活扣押，使得活扣押流于書面。
三是錯誤扣船責任。錯誤扣船屬于民事侵權的一種。《海訴法》司法解釋規定申請扣船錯誤申請人應承擔的損失包括船舶扣押期間可能產生的各項維持費用與支出、因扣押造成的船期損失和被請求人為使船舶解除扣押而提供擔保所支出的費用，基本與擔保費用持平。但活扣押與死扣押不同，活扣押期間當事船舶仍可自由營運，給船舶所有人或經營人造成的損失微乎其微，其所承擔的錯誤扣船責任應遠遠小于死扣押，具體的賠償責任應由專門法律規定。
四是請求權人利益的保護。活扣押期間船舶可以自由營運，但假設其在營運期間遭到毀損、滅失或者增加了新的債務，這對于請求權人而言是不利的。死扣押卻沒有這種煩惱。假設在活扣押方式下，不出臺一些特別的措施保護申請人的利益，恐怕更多的請求權人將傾向于申請死扣押而非活扣押。
根據最高院最新頒布的《規定》，船舶活扣押將不再受《海訴法》調整而改為適用《民訴法》有關規定。以一般法取代特別法是否適宜值得商討。
船舶作為特殊動產，兼具動產和不動產的兩種特性。正因如此，扣船制度由此衍生出兩種形式的扣押：死扣押和活扣押。死扣押是常規形式，即經法院命令，為保全海事請求而對船舶做出的任何滯留或對其離開做出的保全措施；活扣押是指法院扣押船舶的所有權證書，并通知相關部門不予辦理該船舶的買賣、贈予等所有權轉移手續，而允許所有權人繼續對該船舶占有、使用、經營、管理、收益的一種海事請求保全措施。
當事人向法院申請活扣押可援引的法律包括《民事訴訟法》（《民訴法》）、《關于適用若干問題的意見》（《民訴法意見》）、《海事特別程序訴訟法》（《海訴法》）和《最高人民法院關于扣押與拍賣船舶適用法律若干問題的規定》（《規定》）等。原本《民訴法》和《海訴法》對活扣押的規定有所出入，法院會陷入選擇困難，最新出臺的《規定》適時解決了這種法律適用上的困局。但根據《民訴法》實施活扣押在一定程度上忽視了船舶扣押的特殊性，《規定》中尚有欠缺之處，未能像死扣押一般形成獨立的制度，似乎仍需出臺更細致的規定加以規范。
活扣押適用民訴法后的轉變
活扣押最早可從《民訴法意見》窺見一斑，其第101條規定：“人民法院對不動產或特定的動產（如車輛、船舶等）進行財產保全，可以采用扣押有關財產權并且通知有關產權登記部門不予辦理該項財產的轉移手續的財產保全措施；必要時，也扣押查封或者扣押該項財產。”《海訴法》吸收并借鑒了《民訴法》的規定，規定了海事法院裁定對船舶實施保全后，經海事請求人同意，可以采取限制船舶處分或者抵押等方式允許該船舶繼續運營。但《海訴法》的司法解釋規定了當事船舶的活扣押僅限于航行于國內航線上的船舶完成本航次。《規定》則提出只要海事請求人申請對船舶采取限制處分或者抵押等保全措施的，海事法院可以依照《民訴法》的有關規定，裁定準許并通知船舶登記機關協助執行。
主體范圍和請求權的變化
在《規定》施行之前，申請人只能是《海訴法》下的海事請求權權利人。《規定》施行之后，可以申請扣押船舶的主體有所擴大。《規定》排除了法院適用《海訴法》的可能，將活扣押的法律適用直接限定在《民訴法》的有關規定，將船舶視為一般動產，當事人得依一般民事請求向法院申請扣船。依《民訴法》第100條的規定，人民法院對于可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執行或者造成當事人其他損害的案件，根據對方當事人的申請，可以裁定對其財產進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為。這里所指的當事人一般是指以被保全財產為標的的民事案件的當事人（通常情況下為原告），顯然比《海訴法》第21條的22項海事請求權人的范圍要大。
管轄法院范圍的擴大
船舶扣押管轄權是法院受理扣船申請和實施強制措施扣押船舶的權力。《海訴法》第13條規定：當事人在起訴前申請海事請求保全，應當向被保全的財產所在地海事法院提出。死扣押時，海事請求權人申請扣押當事船舶需向船舶停靠港法院提交申請，如此既方便法院扣押當事船舶，也加速了海事保全措施效果的實現。船舶停靠港法院不僅更容易享有程序性管轄權，依據扣船法院因扣船取得審理實體案件的管轄權這一確定海事管轄權公認的原則，船舶停靠港法院進而將獲得爭議的實體管轄權。
《規定》要求活扣押適用《民訴法》相關法律，也就是說當事人不再受限于《海訴法》第13條的規定，保全措施不僅財產所在地法院能夠受理，任何《民訴法》規定的與爭議有聯系的海事法院都能被選擇成為扣船法院并因此獲得實體管轄權。《民訴法》第101條就如此規定，訴前保全中利害關系人扣押向被保全財產所在地、被申請人住所地或者對案件有管轄權的人民法院申請采取保全措施。適用《民訴法》之后，享有對當事船舶采取活扣押方式的管轄法院范圍將有所增加。
活扣押程序的轉變
《海訴法》第27條規定，海事法院裁定對船舶實施保全后，經海事請求人同意，可以采取限制船舶處分或者抵押等方式允許該船舶繼續運營。管轄法院采取活扣押的前提條件是，當事船舶已經被法院裁定扣押或者事實上已被扣押之后，管轄法院再轉變扣押方式，即從限制船舶所有人、經營人和光船承租人對當事船舶的所有權、使用權、受益權和處分權等權利轉變為僅限制當事船舶的所有權和處分權。《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第29條規定：“海事法院根據海事訴訟特別程序法第27條的規定準許已經實施保全的船舶繼續營運的，一般僅限于航行于國內航線上的船舶完成本航次。”在被扣押船舶完成了國內航線上的本航次之后，管轄法院理論上將再次對當事船舶實施死扣押。
《規定》實施之后，《海訴法》及其司法解釋都將不再適用。海事請求權人能夠直接向法院申請對當事船舶采取限制處分或抵押等方式并繼續允許其運營。不僅如此，當事人沒有申請的，法院在必要時也可以裁定采取保全措施。
活扣押適用民訴法的妥當性
就《海訴法》及其司法解釋看來，傳統上的船舶扣押制度主要是指即地扣押（死扣押），其中關于死扣押的適用條件和范圍、管轄程序、執行方式和擔保等都經過了實踐長期的檢驗，日趨成熟。而活扣押方式在《海訴法》框架下僅是某種特殊情況下對死扣押的短暫替代，本身不具有獨立性。
但即使適用《民訴法》相關法律，活扣押的規定也不成體系。而且《海訴法》是為海事訴訟特別設立的法律，目的在于彌補《民訴法》中對于海事特殊情況的遺漏，調整《民訴法》調整不了的海事問題。《海訴法》與《民訴法》是特別法與一般法的關系。《海訴法》第1條規定：“在中華人民共和國領域內進行海事訴訟，適用《中華人民共和國民事訴訟法》和本法。本法有規定的，依照其規定。”當《海訴法》有規定時應首先依據《海訴法》的規定調整海事訴訟問題，沒有規定時再依據《民訴法》調整。最高院出臺的《規定》要求法院適用《民訴法》處理活扣押申請，廢除了《海訴法》對活扣押的相關規定。這種做法在某種程度上忽視了海事訴訟的特殊性。
活扣押適用民訴法的問題
扣押與拍賣船舶是海事訴訟中的一種特殊的財產保全制度。與一般財產保全制度相比，在適用范圍和條件、實施程序和后果等方面都具有其特殊性。以《民訴法》替代《海訴法》調整活扣押，將面臨以下幾個問題。
活扣押與死扣押競合時的沖突
《規定》第1條第2款規定：“前款規定的保全措施不影響其他海事請求人申請扣押船舶。”前款規定的保全措施是指活扣押。該條款確認在一艘當事船舶上可以同時存在活扣押和死扣押兩種扣船方式。
《海訴法》規定船舶扣押期間屆滿被請求人不提供擔保，而且船舶不宜繼續扣押的，海事請求人在提起訴訟或者申請仲裁后，可以向扣押船舶的海事法院申請拍賣船舶。在重復扣船情況下，假設死扣押申請人在活扣押申請人之前申請拍賣船舶，若活扣押未被解除，一般情況下相關登記機關不會辦理船舶過戶手續。這在2011年青島海事法院和另一海事法院的扣押沖突中有所體現。
而《民訴法》是否能解決該競合沖突問題呢？民事訴訟保全中的財產保全措施是單一的輪候的。而活扣押和死扣押可以同時存在一艘船舶上，適用條件是不成立的。再進一步分析，活扣押究竟是屬于財產保全還是行為保全或是海事強制令尚無定論，能否適用《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第30條第2款和《最高人民法院關于查封法院全部處分標的物后輪候查封的效力問題的批復》還兩說。
依《規定》對活扣押的限制看來，最高院似乎更認可死扣押的效力。因此當死扣押和活扣押競合時，兩者如何并存以及兩者的效力等級高低等問題都需要法律進一步予以規定。
活扣押的定性
對于活扣押的性質主要有財產保全、行為保全和海事強制令三種不同的理解。在活扣押適用《民訴法》調整后，可以排除海事強制令這一定性的可能。海事強制令事實上又被稱為海事行為保全。因此，這里主要探討活扣押是屬于財產保全和行為保全，也是回答活扣押能否適用《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第30條第2款和《最高人民法院關于查封法院全部處分標的物后輪候查封的效力問題的批復》這一問題。
財產保全是指對財產的保護，當涉訴的財產或雖未涉訴但已處于爭議狀態的財產受到某些因素的影響，有可能使將來的判決難以執行或者不能執行時，根據當事人或者利害關系人的申請，對財產采取保全措施。財產保全的主要形式是查封、扣押和凍結。行為保全是責令當事人為一定的行為或者禁止為一定的行為。
就行為保全和財產保全而言，單純以執行內容作為財產保全和行為保全的區分界限，存在一定的模糊之處。財產保全的目的是為了保障未來的生效裁決能夠得到執行，行為保全則更側重于保護當事人免受未來可能的侵害。依《規定》第1條第2款來看，法院仍可以對當事船舶施加死扣這一財產保全措施，對船舶限制處分或者抵押等保全措施應屬于財產保全之外的保全措施，兩者才不會產生沖突。因此將活扣押視為行為保全更為適宜，但活扣押的適用法律《民訴法》及其相關法律并未對此有任何明確，無異于給扣船實踐蒙上了一層面紗。
法院能否獲實體管轄權
《海訴法》中的請求保全制度是對《民訴法》中的財產保全制度的突破和發展。這種突破和發展主要表現為海事請求保全能夠創設管轄權。在《民訴法》中，財產保全申請由財產所在地、被申請人所在地或者對案件有管轄權的人民法院受理。這些法院通常對案件的實體問題擁有管轄權。海事請求保全申請需向被保全財產所在地提起，在扣船申請中主要是由船舶停靠港所在地法院管轄。即使船舶此時停靠在與海事請求爭議毫無任何關系的法院，該法院依舊可以通過受理海事請求保全申請扣押當事船舶繼而獲得實體管轄權。這是普通財產保全所不具有的特性。
活扣押自《規定》施行之后將適用《民訴法》進行調整，其是否還屬于海事請求保全措施將被劃上一個大大的問號。《規定》第1條第1款僅簡單提及活扣押申請適用《民訴法》，卻沒有提及是全部還是部分適用。如果活扣押申請全部適用《民訴訟》，則其將被視為普通民事保全，扣船法院應無法依扣船管轄權獲得實體管轄權。如果僅是適用范圍由《民訴法》調整（這也符合最高院頒布《規定》的初衷即增加活扣押的適用可能），在擔保問題、執行方式和申請人利益保護仍適用《海訴法》，那活扣押究竟屬于民事保全還是海事保全則需要法律的進一步確定。這都將對扣船管轄制度提出挑戰。
活扣押的不足之處
《規定》第1條對活扣押采取了允許＋限制的方案。這也說明活扣押在船舶扣押制度中越來越重要。但僅用《民訴法》調整特殊海事問題并不恰當，有必要制定新的專門性的法律法規對活扣押進行調整。下面將從采取活扣押的程序、適用條件等方面提出一些不足之處。
一是適用條件。《海訴法》對于死扣押的適用條件規定得非常明確，主要是《海訴法》第27條下22項海事請求權。適用《民訴法》調整后的活扣押不再限制于這22項海事請求權而擴大至一般海事請求權乃至民事請求權。可申請活扣押的海事請求權的擴大將導致在同一艘船舶上多個保全措施的疊加，將對船舶拍賣造成一定負擔，可考慮縮小適用條件。
二是扣船擔保。依據《民訴法》最新司法解釋的規定，訴前財產保全申請人應該提供的擔保應等于被保全財產的價值，行為保全的擔保則由法院視具體情況自由裁定。《海訴法》規定海事請求人提供擔保的數額只需要相當于可能給被請求人造成的損失，包括船舶扣押期間可能產生的各項維持費用與支出、因扣押造成的傳奇損失和被請求人為使船舶解除扣押而提供擔保所支出的費用。假設《民訴法》的擔保費用遠高于《海訴法》的擔保費用（在將活扣押定義為財產保全時申請人需提供相當于船舶價值的擔保，這是不可想象的），則可能當事人更愿意選擇死扣押而非活扣押，使得活扣押流于書面。
三是錯誤扣船責任。錯誤扣船屬于民事侵權的一種。《海訴法》司法解釋規定申請扣船錯誤申請人應承擔的損失包括船舶扣押期間可能產生的各項維持費用與支出、因扣押造成的船期損失和被請求人為使船舶解除扣押而提供擔保所支出的費用，基本與擔保費用持平。但活扣押與死扣押不同，活扣押期間當事船舶仍可自由營運，給船舶所有人或經營人造成的損失微乎其微，其所承擔的錯誤扣船責任應遠遠小于死扣押，具體的賠償責任應由專門法律規定。
四是請求權人利益的保護。活扣押期間船舶可以自由營運，但假設其在營運期間遭到毀損、滅失或者增加了新的債務，這對于請求權人而言是不利的。死扣押卻沒有這種煩惱。假設在活扣押方式下，不出臺一些特別的措施保護申請人的利益，恐怕更多的請求權人將傾向于申請死扣押而非活扣押。